2018年11月28-29日，由中国社会科学院信息化研究中心和北京国脉互联信息顾问有限公司联合举办的“2018智慧中国年会”在北京隆重召开，以“数据赋能 智慧中国”为主题，共有来自全国部委、省、市、区县电子政务、智慧城市、大数据主管领导、行业专家、企业代表、主流媒体千余人参会。

本文系清华大学国家治理研究院执行院长、清华大学电子政务实验室主任孟庆国先生于11月28日下午在“人工智能赋能智慧政府研讨会”分论坛上的演讲，内容通过现场速记整理，未经本人审核。

我今天跟大家交流的是关于数字化转型的逻辑。人工智能，智能到底是什么含义？从“技术采纳”到“价值赋能”，不管是强调智慧政府、电子政务还是数字政府，最核心性的是以技术为驱动，从而演变出来的概念。技术驱动不单是涉及工具层面、技术采纳层面，可能带来的是价值、理念、文化上的全新性的东西。今天我想从这几个方面谈谈我的观点。

一、政府数字化转型的演进历程

政府的数字化转型要经历几个阶段，从技术采纳角度来看至少要经历电子化阶段，在互联网普及之前，很多的政务活动靠技术手段。随着互联网的普及发展到网络化阶段，进一步改变政府和社会、政府和企业、政府对外部经济社会的管理和服务。在目前、未来我们谈数据，是不是进入数据化阶段，强调数据驱动政务服务模式。数据足够发达之后，我们可以引入人工智能的手段和方法，将来政务活动是不是进入更加智能化阶段。从技术层面来看，数字政府可能会出现这么几个阶段。

二、数字化转型的维度

从政府转型背后的逻辑来看，单从技术层面上看可能不够，如果想更好地理解和引导政府转型，可以从3个维度展开。1个维度是数据，作为数据驱动的政务划分，或者数据驱动的数字化政府，实际上单从数据上看还不够，因为政府核心性的工作是通过政府的职能履行，通过政府对各种各样政府承担事项、承担活动、对业务的开展来达到目的，所以还要从业务来看。各级政府搭建了很多平台，做了很多事情，但是实际上老百姓的获得感很弱。从外部来看，任何政务信息化工作最终是满足社会的需要，要落实到服务上来。所以说数据是基础，业务是核心，服务是目标。

三、数据逻辑：数字化转型的基础

数据逻辑的三个基础问题：一是数据从哪来？二是如何整合起来？三是整合起来如何用？

1.职能结构对政府数据整合共享的影响

数据怎么整合起来是老大难问题，也是长久制约电子政务发展的问题，这里不是说技术层面解决不了这个问题，更多的是政府组织架构的问题。在政府职责、业务条块分割这种大的架构中再遇到我们这种不连的数据基础时就会产生冲突和矛盾，出现“该聚聚不了”、“该通通不了”、“该上上不去”、“该下下不来”等问题，从而导致孤岛问题、数据不能有效共享的问题，这是一个最根本性问题。

2.数据如何整合起来？

如果我们从微观视角来看，一般的部门在业务开展过程中会不断产生数据，这些数据不是笼统地讲要整合、共享、开放，还要分类，至少分两块。一块是指产生的数据，这块数据对别的政府部门来讲是非常有价值的，别的部门在业务开展过程中需要这样的数据，这就涉及到信息共享。需要共享就要思考怎么样搭建共享平台、怎么样梳理交换目录、交换体系等等。这个部门产生的数据对于外部的企业、外部的开发者也有很大的价值，那么这些数据可能不是共享的概念，而是开放的概念。怎么样让业务部门把产生的数据开放出来，很多地方在搭建数据开放平台，那么要对数据进行清理，要对数据制定规则来促进数据开放，如果不是无偿的话，可能还要进行数据交易。所以单从一个微观部门来看，如何让部门把数据拿出来，符合大数据发展思路，有很多的工作必须要做，这些工作又牵涉政府架构的问题，因为政府的数据和系统构建原来是以部门为中心，现在把2个或更多部门放在一起就会发现很多问题，很难符合现在的需求。

3.政务数据的整合利用

（1）政务数据共享的“一对一”模式

政务数据共享没有得到根本性解决有复杂的原因。涉及到统一的共享不好搞，我们就采用“一对一”模式，靠感情、靠关系去实现“一对一”共享，目前很多部门数据靠这种方式解决，但这种方式是非制度性的，可持续不强。一条数据可以、一个数据可以，但动态的、实时的数据共享很难，所以“一对一”共享的模式不是我们想要的。

（2）政务数据共享的“集中式”模式

那集中式共享是不是我们想要的？现在都在成立大数据局，都在搞数据这块，实际上集中有集中的优势，也有集中的不足。首先为什么集中这个问题没搞清楚。现在很多地方搞平台，系统都上云了，数据都拿出来了，但数据拿出来干什么这个没有想清楚。这种情况下就会发现产生的数据不好利用，“集中式”模式改变不了我们政府对数据的使用。因为没有应用场景、没有应用需求，数据虽然都在一起了，但数据的规范性、统一性、标准等问题依然存在，数据没有产生价值。

（3）通过“三权”分置的集中式共享

数据的共享该怎么弄？由于权职关系没理清楚，靠政府自上而下的“一把手工程”也很难，这里面就牵涉数据权责问题。基于“三权”分置的共享模式，基于应用场景出发，部门会应用到哪些数据，会用到哪些部门的哪些数据，这些数据要界定权责关系。这些数据是我们部门采集的，采集权归我，归属权在这，那么对数据的安全、使用要负责任，数据共享出来有收益在里面。作为采集方、拥有方鉴定他的权责之后，别的部门在使用的时候，使用方要不要进行权责的界定，在什么场景，用来干什么，拿到的数据能不能再给第三方等都要进行界定。基于数据的归属方、使用方，我们通过第三方的机制，搭建一个共享交换平台，对共享交换平台有什么权责，这种权责一定是针对具体数据事项的。对于数据项有什么权责，对于使用方是可见还是可用，还是可用不可见，还是既可用又可见，这种方式我们都要进行清晰地界定，然后来实现归属的问题。在数据交换中一定会用到智能合约，这种交换不是线下一条条数据去谈，而是事先约定好，通过智能合约的方式来实现数据的交换。底层是用数据加密还是数据区块链，还是借助区块链的理念来重新构造基于权责关系的数据共享交换平台，这些都要考虑清楚。

四、服务逻辑：数字化转型的目标

1.政务服务范式介绍

政府搭建数据平台提供服务无非三类，一类是行政大厅式的服务，一类是企业平台化的服务，一类是社会参与型的服务。行政大厅式的服务线下是服务大厅，线上是政府网站、手机APP、智能终端等，这类平台的基本架构包括平台、服务、内容等。平台上技术部门在主导，服务内容通过技术可以放在平台上来，这种方式非常多，如一体化政务服务平台、网站、手机APP等，并不是说信息化平台就是最先进的，因为从价值、理念的角度他还是一个产品制作的过程。行政大厅式服务有3个特征：一是政府为主导、独占性强；二是内容上有什么给什么，愿意上什么就上什么；三是主动权在政府业务部门。基于网站的服务和线下的服务整个服务理念还是传统服务理念，只不过是通过网络平台给予支撑。

随着互联网企业的发展，很多新的服务模式出现，比如说微信、支付宝平台，很多地方政府把服务通过微信小程序、支付宝平台来实现服务。这样的模式在前端就不需要搭建平台，用现成的企业化平台。企业化平台优势非常多，很多企业平台已经安装在用户手机，政府只需要跟企业合作把政府服务嵌入进来，这种模式跟行政大厅式不一样，需要跟企业合作，用户体验更好，不需要政府再做宣传推广，直接利用企业的便捷性来提高优势和体验性。

社会参与型的服务比较典型的是“随手拍”，不管在交通领域、环境保护领域、安全生产领域还是城市管理领域，例子很小很简单，但理念非常深刻。原来我们认为政府服务就是政府部门的事，但是现在来讲，通过目前环境的开放，比如治理信息的采集和开放，我们每一个人都变成服务的提供者，或者服务提供的参与者。如日本琦玉县的政府部门和企业合作，利用企业平台、技术手段来感知原来政府在工作中很难发现的东西。比如通过刹车痕迹信息的采集，就能够知道城市目前区域、道路标识、道路规划建设是不是合理，通过这些方面来改善城市交通运行的安全性，降低事故发生率。对用户来讲，在很多环节里面是打开的，让社会各界能够参与进来，平台能够变成社会化的平台；还有政府搭建的如开放平台，社会各界都可以来参与，整个服务内容、结构就变成多元的。

2.政务服务范式的比较

这三类简单的划分为1.0、2.0、3.0。行政式的服务是现在的主流，侧重于“以政府部门为主导，用户访问接受服务”，政府服务部门在服务提供中扮演较为主导性、独占性、宿主式的角色。但不要以为搭建了平台政务理念就前进了，因为政务的理念、过程，从服务的提供到服务的接触者，这种关系永远不会改变；范式2.0即企业化的政务服务侧重于“以第三方平台为依托，方便用户获得服务”，政府服务部门更加注重有用户粘性的第三方平台的使用，服务的内容嵌入化、服务的过程便利化；范式3.0即社会型的政务服务侧重于“用户参与服务提供，服务更加匹配用户需求”，政府服务部门通过开放式机制，更加注重吸纳和分享，通过公众参与和多方合作，实现众包众筹式的服务模式。这种方式让我们用户从使用者变成服务的提供者，通过政府数据包来体现服务。现在大家都用百度或者高德地图，他们这种非常精准的、及时的路况数据恰恰来源于每一个使用者，手机上可以传感你的位置、你的状态等数据，所以构成了新的服务理念模式。基于技术手段来实现政务服务需要在原有的以行政式为主导的服务基础上进行思维、模式等创新，更多的促进用户参与，提高用户体验，这些是非常重要的。

当然这三类不是说谁比谁高，谁比谁好，他们相辅相成、相互集中。所以，大数据和信息技术的进一步发展，政府需要转型，需要进一步发展和改革，把原来政府承担的现在能够利用信息化平台智能化、自动化的东西都要放出去，真正实现社会型的政务服务。所以从这3个范式来讲，对政府的开放力度要求越来越高，对社会的参与性越来越高，政府服务的模式、效果、价值越来越好，如最多跑一次就是政府服务效果的提升；从企业化的政务服务来讲，企业要好，企业的效果、满意度、参与度要高，用户要有知情权和和监督权，所以这种模式是不是政府未来从服务角度来考虑的一种运维。

五、业务逻辑：数字化转型的核心

数字化转型的核心是政府自身的转型，政府自身体系在业务上需要从事项、流程、组织、制度上进行转型。首先，政府该做的事情一定要精简和规范，该做的事情怎么样适应数据的驱动、智能，来使得流程更能够与技术相融合，所以要实现流程的优化和重组。凡是组织架构和技术架构不相适应的情况下还要实现组织结构的调整和变革，就像网上报税一样，就像无人驾驶技术出现之后对交通的管理方式带来的变革是一样的，所以我们还要有制度层面的一些调整。这些调整要对应技术采纳带来的新情况，只有这样数字化的转型才能够得到根本性的实现。数字化转型我认为是数据为要素的，是政府全面的转型，是事项、流程、组织到制度的转型。

事项大家好理解，政府该做什么不该做什么，尤其在人工智能和大数据时代，政府该做的和传统的政府一定是不一样，有些东西信息化做了很清晰和规范的处理，权责界定清楚。就像很多地方可以在网上实现全流程办理，不需要人工干预，如果政府的事项到那一步的话，政府就可以把这些事项拿出来，不应该让政府来做这个事情，就像一件事情参与社会一样，社会完全可以有序、规范去履行，政府就不需要再介入了。这是政府转型一个新的视角和来源。

流程，大家讲的比较多，将以前传统的政务流程用信息化流程来取代，未来是一个基于数据的过程，原有政府的行动过程可能完全被颠覆。还有组织结构和制度，制度方面我多讲一点，就像今年三月份，无人驾驶技术在加州发生交通事故，这个过程完全是机器行为，那怎么给机器定责？无人驾驶系统该不该付法律责任？我们的法律主体是自然人、法人，但无人驾驶系统不是法律主体，那么该追究谁的责任，是该追究无人驾驶背后法律主体的责任吗？我们现在可以这样做。在无人驾驶系统的安全不可避免的情况下，驾驶系统是倾向于保护无人驾驶系统背后的主人，还是倾向于保护迎面而来的校车（校车上有很多学生）。我们必须对这些方面进行研究，而且政府要有非常清晰的规制，不然无人驾驶汽车在普及时就会遇到法律问题、伦理上的伤害。我们要对算法进行规制，还要进行制度的建构。还有一个例子是日本多摩市出现市长的候选人是机器人，机器人该不该有选举权和被选举权？将来城市领导人面对众多候选人的时候，有一个候选人（机器人）对城市运行等各个方面无所不知，做出的分析最完美、最公平、最客观，对每个人都平等相待，那选举的时候会不会选它（机器人）？这些在未来都可能出现。对未来我们的制度要怎么去建设来适应政府的数字化转型，不然每走一步都是非常艰难的。

六、总结：未来政府数字化转型的路径

数据、服务、业务，数据逻辑、服务逻辑、业务逻辑和传统的技术转型逻辑不一样，他既体现技术的特殊性，又有很多价值层面的东西需要了解，而且在整个过程中推动数字化转型的主体一定不是政府，而是政府、市场和社会组成的生态，这种合作是一种新型关系的碰撞，并不断迭代，不断促进政府数字化转型。谢谢大家！