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从“62号文件”看产业招商

-----赛迪顾问股份有限公司总裁李树翀

一直以来,在地方招商引资过程中,税收等优惠政策是极为重要的一种手段。地方政府也一直将税收等优惠政策作为促进地方经济发展和构建地方投资环境的一项有效举措。税收优惠政策是指税法对某些纳税人和征税对象给予鼓励和照顾的一种特殊规定。比如,免除其应缴的全部或部分税款,或者按照其缴纳税款的一定比例给予返还等,从而减轻其税收负担。税收优惠政策是国家利用税收调节经济的具体手段,国家通过税收优惠政策、可以扶持某些特殊地区、产业、企业和产品的发展,促进产业结构的调整和社会经济的协调发展。

当税收政策呈现出积极影响时,对于地方政府而言,所取得的实际收益会高于因税收优惠政策而导致的相关损失。并且,对地方经济也可以产生能够预期的增长推动作用。而当税收政策呈现出消极影响,除可能造成地方的经济损失外,也会触发地方政府信用、地方政策稳定、地方经济发展等诸多问题,甚至导致政府违约、企业撤资规模增加等消极后果。

从去年11月底开始,一个叫做“62号文件”的关键词开始进入人们的视野。而在今年5月,“25号文件”也成为企业与地方政府在谈地方招商引资时必谈的话题。实际上这两个关键词来源于国务院先后下发的两个通知,这两个通知都是围绕着税收等优惠政策的相关调整而发出的。

2014年11月27日,国务院下发了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发[2014]62号),要求对各地区和部门对于特定企业及其投资者在税收、非税等收入和财政支出方面的优惠政策进行专项清理,并在2015年3月底前向财政部报送本省(区、市)、本部门对税收等优惠政策的专项清理情况,由财政部汇总报国务院。

今年5月10日,国务院又发布了《关于税收等优惠政策相关事项的通知》(国发[2015]25号),“各地区、各部门已出台的优惠政策,有规定期限的,按规定期限执行;没有规定期限又确需调整的,由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期,在过渡期内继续执行”;“各地与企业已签订合同中的优惠政策,继续有效;对已兑现的部分,不溯及既往”,而62号文件规定的专项清理工作,则“待今后另行部署后再进行”。

业内人士对于25号文件出台背后的原因也多有猜测,其中最为代表性的包括以下三种:一是中央仍然注意到了地区经济发展的不均衡性,比如西部一些地区还处在发展阶段,必要的优惠政策对招商引资有着重要作用;二是中央出于对当下经济处于软着陆状态的慎重考虑,认为会影响一些地方政府搞经济的热情,所以有步骤地实施税收优惠清理有利于经济的企稳过渡;三是对特殊情况作出正式的补充处理是尊重法律法规和维护政府公信力的一种体现,只有将一些“特殊情况”摆上台面,未来才能按规章制度办事。

从去年11月截止到目前,经历了近一年时间的有关政策实施后,之前地方在税收等优惠政策的乱象确实存在。有调查显示,我国现行税收优惠政策尤其是区域优惠政策过多,还有一些地方政府和财税部门执法不严或者出台“土政策”,通过税收返还等方式变相减免税收,侵蚀税基、转移利润,制造税收“洼地”。

我国税收优惠政策多散见于地方招商引资过程中,为增强自身竞争优势,吸引优势资源,地方政府常常会出台打法律擦边球的税收优惠 “土政策”。这些“土政策”主要表现以下几种形式:

一是巧用“奖励”变相减税,根据企业对地方财政收入的贡献给予奖励,各地一般均有“面上政策”和 “一事一议”政策。对一般的引进企业实行面上政策,即由各招商部门在政府规定的返还比例区间内,自行确定扶持比例。

二是“先征后返”是优惠主形式。比如规定外商投资的生产型企业经营期在十年以上的,从获利年度起,第一年和第二年免征外商投资企业所得税,第三年至第五年减半征收外商投资企业所得税。

三是地方政府直接发文进行税收优惠。比如对年纳税额在5000万元以上的企业,给予不超过10名在钦州缴纳个人所得税的高层管理人才按照本人缴纳的个人所得税地方所得部分1∶1比例的奖励。

而虽然乱象会导致一些负面影响的产生,但经过细致调研可知,税收等优惠政策的滥用和“一刀切”,不能够草率、直接地去进行汇总和禁止的处理。因为,解决手段仍然无法脱离对我国新常态下的经济社会发展、地方政府间经济竞争等更多因素的考虑,仍然需要时间和更多的方法、策略去继续谋划、构想。

从上向下看,25号文件的出台体现出了一定的政府决策波动性,但客观来说,随着决策咨询过程中的调查和研究进入到不同的深度,决策部门对于政策可能对地方政府产生的实际影响判断结果也会不同。而从下向上看,地方政府由于一段时期以来受62号文件的相关政策影响,税收等优惠政策的执行空间受限,希望能够进一步释放一定的招商引资压力。

赛迪顾问股份有限公司总裁李树翀认为,企业投资总体考虑的一定是企业未来的发展,以及盈利能力,所以比较看重以下几个方面:一是投资成本,如土地、资源、人力等成本;二是优惠政策,很多政策直接和成本相关,如税收等政策;三是产业环境和配套保障;四是人才保障。而企业在一个地方投资,主要顾虑有以下几个方面:一是企业最怕的就是政策不稳定,包括之前许诺的一些政策无法落实,或者由于领导更迭所带来的政策不稳定因素;二是地方政府的服务不到位,办事难、衙门多、门槛高,这些很多企业最头痛的问题之一;三是相关人才得不到有力保障,包括高端人才和产业化人才。

所以,要想解决这些问题,对政府来说,建立诚信政府、服务型政府显得尤为重要。首先,可以通过相关合同等契约方式,来保证政府政策的一致性。此外,通过服务型政府建设,提高政府对企业的服务能力和水平,让企业后顾无忧。

比如针对各地软件外包产业园招商工作,李树翀提出以下建议:首先还是要优化园区的产业环境,这个环境包括硬环境和软环境,除了基础设施建设好意外,还要在政策和发展模式上进行创新。单纯的税收优惠政策虽然可以降低企业的运营成本,但无法保障企业健康、快速的发展。园区可以在企业创新能力培养上多下些功夫,完善产业公共服务体系,营造良好的创业投资环境。当然,有竞争力的优惠政策也是必不可少的,但这个不应该是园区招商引资竞争的唯一法宝。