人工智能的发展，使无人机的功能性得到极大提升，无人机实际上更像是能够飞行的机器人。具备自主决策的无人机的出现，使得诸多新型风险出现。而简单地将传统航空的管理制度套用于无人机之上，也会阻碍科技进步。我们当前关于无人机的分类存在严重缺陷，应再行研究无人机的分类标准。

借助于人工智能的发展，无人机的功能性得到极大提升。与其说它是航空器，实际上更像是能够飞行的机器人。因此，“无人机系统”的概念应运而生。对比“无人机”概念，“无人机系统”更加强调了无人机自有功能以及其在人为操作下的功能，这是无人机的法律监管所要思考的。

人工智能时代与无人机

美国在2012年的《联邦航空局现代化与改革法》将无人机定义为不存在人在机上或机内进行操控可能性的航空器。欧盟在《对无人机监管的“标准”委员会规则》中将无人机定义为在运行设计以及实际运行中没有驾驶员在机上的航空器。中国民航局发布《轻小无人机运行规范（试行）》中，无人机是指由控制站管理（包括远程操纵或自主飞行）的航空器，也称远程驾驶航空器。这一定义实际上沿用了2013年《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》的定义。

一言以蔽之，这种无人机定义的核心指向了无人机对比其他航空器的科技进步在于，在不影响航空器正常运行的情况下可以将驾驶员与航空器相分离这一技术特点。

目前，我们在查阅美国无人机监管相关规则的时候，经常遇见的词汇是“无人机系统”，而不是“无人机”。因此，关于无人机，我们更为重要的是，要获知其行为的可涉及范围。

无人机的传统风险及应对

虽然身处于人工智能时代，但是无人机仍然具备航空器的特征，这也意味着其同样具有传统风险。

无人机的适航管理

无人机作为航空器的一种，或者说作为产品的一种，需要保证在生产制造环节的质量能够达到安全标准（初始适航），以及在运行过程中保证其安全状态（持续适航），二者形成了对航空器的适航管理。

轻小型无人机的制造成本以及技术并不复杂，以常见的四旋翼轻小型无人机为例，其主要部件为单片机，成本只有几十元人民币，并且多附有教程。与此同时也意味着并非只有具有资质的厂商可以生产无人机，私人完全可以购买相应的材料在短时间内制造出相应的航空器，这就使得无人机的产品质量得不到相应的监管，造成风险隐患。

在实践中，中国民航局、美国联邦航空局等相关机构都会发布适航指令，我国收到外国以及区域适航指令后，转换后作为附件列入《民用航空器适航指令规定》，从而保证了航空器监管的及时性与持续性。但是面对种类庞杂的无人机，即使对所有的无人机都进行传统的适航管理，发布适航指令，如何将这些适航指令有效地传递给无人机所有者或者使用者，以及无人机所有者或者使用者是否能够有效地理解运用适航指令，仍然是难以克服的困难。

目前，我国对无人机适航监管基本上遵循有人通用航空器的规则进行，中国民航局在2009年《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》中要求任何民用无人机在“飞行前”都应当参照《民用航空产品和零部件适航证件的颁发与管理程序》向地区管理局申请特许飞行证。因此，在适航领域，我国民用无人机需要临时登记证和特许飞行证。

空域使用许可与空域优化使用

空域是为航空活动而划定的空气空间。空域关系到无人机的实际运行，如果没有足够的空域，那就意味着无人机无法进行航空活动。目前，基于领空主权原则，各国对本国空域进行管理。根据我国《民用航空法》和《民用航空使用空域办法》的规定，我国的空域管理总体由空军负责，民用航空的班期飞行，按照规定的航路、航线和班期时刻表进行；民用航空的不定期运输飞行，由国务院民用航空主管部门批准，报中国人民解放军空军备案；涉及其他航空管理部门的，还应当报其他航空管理部门备案。

根据《民用航空使用空域办法》，民航所负责的航路航线以及机场周围的空域的许可纳入到由中国民用航空局空中交通管理局负责。由于中国民用航空局空中交通管理局的属性为事业单位，因此可以划归到“法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织”之中。但是，负责其他空域管理的军队，是否可以成为行政许可适格的管理主体呢？

传统意义上而言，军队并不是行政主体。但是判断行政机关的标准并非是单一的，判断依据在于军队所实施的行为，如果军队所实施的行为为管理公共事务职能，则可以认定为具有管理公共事务职能的组织。

目前我国的空域大致划分为了军用空域与民用空域，这种划分方法所重点关注的是用途。这相当于按照政府用车、军用车辆、民用车辆划分出不同的车道，且一般不能混用，这样的资源配置方式，显然使得大部分空域的功能并没有完全发挥出来，应当建立以情境为划分依据的空域管理制度。进入到无人机系统时代，航空器的功能从单一走向多元，其任务可以在瞬间发生转换，如果仍然采取固有的管理方式，必然将会阻碍我国已经取得的无人机系统发展的先机。

因此，最优效率的空域划分方式应当是统一将各类航空器按照紧急程度的不同，分为一般情境、非正常情境以及紧急情境。在一般情境下，包括无人机系统在内的各类航空器均需要遵守统一的空中交通规则，在这种情况下，航空器并不应当由于其属性而享有特殊的规则。如果空域资源充裕，我们完全可以继续按照航空器属性的方式来进行空域划分。但是目前我国空域资源紧张，如果需要充分挖掘空域潜力，就需要抛弃属性划分方法，而转型为情景划分。非正常情境与紧急情境下，不同航空器可以按照其所需要行为的目的以及保障需求来遵守特殊的空中交通规则。

这种划分方法的优势在于，首先细分了航空活动的紧急程度，特别是纠正了我国将一切军用航空活动都需要进行优先保障的传统观点。实际上，例如军用航空器进行一般性的转场飞行，并不具有紧急性，因此应当遵守一般规则，这就使得空域资源变得有效率；其次，统一的规则避免了民用航空器、国家航空器、军用航空器之间在实现军民融合发展过程中所可能遇到规则不同的情况，最大程度保障了转化的顺畅。

无人机的新型风险及应对

人工智能时代，无人机的功能大大增强，特别是具备自主决策的无人机的出现，使得诸多新型风险出现。

以功能性为标准的无人机分类

《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》按照重量、高度、飞行速度等标准将无人机分为了微型、轻型、小型、中型、大型，并且在诸多方面给予微型、轻型、小型无人机以管理制度豁免。诚然，微型无人机在重量、高度、飞行速度对于生命与财产安全方面的影响的确要小于其它类型的无人机，但是，不可避免的是微型、轻型无人机有可能搭载相应设备，从而具备强大的功能。因此，当前的分类存在严重缺陷。无人机作为航空器，显然在重量、高度、飞行速度等方面存在风险，但是更大的风险则是来自于功能性。特别是功能广泛的无人机，在造福人类的同时，被滥用的可能性也极大。所以，应该再行进行功能固化的无人机与功能非固化的无人机的分类，以此为标准，结合重量、高度、飞行速度，再行考虑相应的豁免。

就功能性而言，无人机既可以从事国家任务或军事任务，也可以进行民用任务，包括客、货、邮运输的运输航空活动，也可以从事作业飞行的通用航空活动，这就意味着当前关于民用航空的行政许可是适用于无人机的。但是考虑到无人机尚处于发展过程中，简单地将传统航空的管理制度套用于无人机之上，有可能会阻碍科技进步，因此，未来应当考虑以条文暂停适用的形式，给予无人机相应的行政许可豁免。

无人机侵害行为的责任分配

从目前我国无人机的发展来看，轻小型无人机往往由玻璃纤维或者工业塑料制成，并且电子信号设备设施并没有像有人机一样完备，加之目前的有效监控系统往往针对陆地（例如主干道路上的监控摄像头），因此难以进行有效探测与预警；加之无人机的数量之庞大，取证非常困难，远远超过了目前民航监察员以及相关执法力量的能力范围。

无论是我国的《民用航空法》还是相关国际公约的讨论中，对“航空器（Aircraft）”和“航空行为（Aviation behavior）”都存在概念的混淆使用。例如在《芝加哥公约》第三条“Civil and state aircraft”中，采用了“Aircraft used in military，customs and police services shall be deemed to be state aircraft”的定义方式。实际上对于“……used in military，customs and police services……”讨论的内涵是“航空行为”，但是却采用诸如state aircraft的“航空器”进行概念化处理，使得“物”与“行为”发生了错位。因此在实践中就出现了针对“无人机”而不是“无人机行为”的监管，实际上无人机的功能本质上并没有好坏之分，关键在于操控者的意图。

人工智能时代无人机具有自主决策功能，因此在发生事故的时候，不能将责任简单归结于操控者，而是需要结合自主决策对于事故发生的影响程度来进行分析。特别是由于自主决策而发生的事故，应当以产品质量责任论。

（作者单位：中国民航科学技术研究院法规标准研究所）

来源：经济参考报